如持故意说学者所提示的，德国法之所以将违法性认识归于责任要素，原因之一就在于德国《刑法》第16条第1款仅将故意限于事实认识错误。

例如，2015年全国人大常委会审议《电影产业促进法》（草案）时，梁胜利委员建议把《电影产业促进法》更名为《电影法》，既可以包容电影产业方面的发展，也可以突出政府在电影事业方面的行为，既有经济形态的要求，也有意识形态的要求，既有经济性，也有社会化，可以把内容尽可能地拓宽。参见李洋：《促进型法的概念证成》，载《西部法律评论》2021年第6期。

应对负面性市场失灵，政府应着重矫正由市场机制滥用引发的道德水平下降、贫富分化加大、地域悬殊加剧等背离社会主义核心价值观的现象，《爱国主义教育法》即属此类。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。这就决定了清洁生产立法应当以对清洁生产进行引导、鼓励和支持保障的法律规范为主要内容，而不是以直接行政控制和制裁性法律规范为主。目前个别促进型立法存在曲高和寡、难以落地的问题，或者存在政府请客，企业买单的问题。立法机关对立法时机（何时立法）、形式（法律或决定）和程度（保障范围）享有很大的裁量空间。

当然，促进型立法与反……法也存在区别，在目标定位上，促进型立法主要不是避险止损，而是增加效益。[9]五四宪法容纳大量纲领性条款的原因，可以归纳为三个方面：一是受到《共同纲领》的直接影响。③张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。

(26)程序虽如论者所指出，不能简单地还原为决定过程，但毕竟主要即决定过程。这种治理依赖准官员，而政府机构仅在纠纷发生时才介入。(12)周黎安：《行政发包制》，载《社会》2014年第6期。只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。

也就是说，前款所称各类国家机构所提议案是应当列入全国人大会议议程的，而代表团所提议案是可以列入也可以不列入议程的。《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》于2021年3月11日新经修订，体现出我国对于程序法的重视程度日益提高。

(44)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。民主是为了形成正确的意见，集中则是为了在民主决策的框架下更好地执行并塑造更加强有力的政府。如果仅就这两个方面的要求来看，势必需要明确地方政府的职能权限和事权财权，并落实为法律制度安排。参见王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，载《法学研究》2015年第4期。

(39)我国宪法和法律在程序设置上(而非实体权力界定上)并未允许中央的国家机构只依自己一方的意思表示而直接变动法律关系。通过提出上述概念，他们各自把握了中国地方政府运行机制和所享权力的某个特征。(78)参见黄明涛：《最高国家权力机关的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。(60)毛泽东：《读〈后汉书〉批语》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东读文史古籍批语集》，中央文献出版社1993年版，第134页。

纵使学者们基于经验研究，描述出地方政府在实践中可能以与国外案例相似的方式行使着某些权力，但将之直接制度化未必可取。(58)毛泽东：《在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第332页。

(62)毛泽东：《在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第332页。地方国家机构的主动性、积极性则意味着他们可以向中央提出意见和建议。

邓小平批评许多上级组织还不善于深入下层，倾听下级组织和群众的意见，同下级组织经过互相商量去解决工作中的问题，还习惯于在办公室里发号施令，或者到下面去包办代替。毛泽东说：中央的部门可以分成两类。关于审判机关的内部决策过程，参见陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，载《中国法学》2015年第1期。2021年6月10日，全国人大常委会制定《中华人民共和国海南贸易港法》，授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。灵活性就是与原则性相对，审时度势、因地制宜，适当妥协让步等。直接与间接的区分，似乎也更贴近毛泽东的本意。

换言之，地方政府并不保有一个由其独立控制的领域，也没有和中央政府等量的博弈能力。(89)以程序性的理解，将国家机构的民主集中制和执政党的民主集中制的规范含义统一起来，回归宪法起草者的视界来观察、理解文本的严谨规定，是应有之义。

(13)3.集权的简约治理黄宗智提出集权的简约治理概念时原本是要说明中国自古以来存在一种半正式的治理方法。地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态。

熊伟：《分税制模式下地方财政自主权研究》，载《政法论丛》2019年第1期。(22)周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期。

如俗语所说，麻雀虽小五脏俱全。⑦与林彦相比，王建学和郑毅显得更加谨慎，但实质上仍是在用法律语言对我国央地关系进行类似定性。这些想法试图将地方国家机构的某些实体权力予以固化，虽然出于规范化、法治化我国央地关系的良好初衷，但这类构造在短期内难以契合我国的现实。(82)在功能主义的解释下，这将是一个巨大的悖论，也无从调整、改变。

周雪光认为，这一现象的背后存在一个深刻矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力。(24)就权力机关和立法机关来说，我国《宪法》第2条第1款规定人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。

(14)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》2008年第2期。诚如季卫东所说：程序，从法律学的角度看，主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。

(50)毛泽东：《关于重庆谈判》，载《毛泽东选集》(第四卷)，人民出版社1991年版，第1161页。(17)在法学界，郭锐的选择构筑原本是为批评周雪光偏重中央政府视角而阐发的观点。

(82)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2021年版，第10页。其要义是，一方面以机关结构决定职权归属，另一方面因应职权需要调整组织结构。对于领导与领导和管理的区别，郑毅提出领导是面向组织的，而管理是面向事务的。毕竟，现实情况不允许，提了要求也达不到。

(25)2.发挥央地两个积极性的体制机制抑或民主集中制前人之所以竭尽全力试图给出对地方职权的实体化理解，主要是因为他们仅从构建职责明确、依法行政的政府治理体系的角度来思考问题。(65)在宪法和法律上，当然也存在着原则性和灵活性的矛盾。

(22)当然，他们也承认，地方政府的实践存在僭越的可能性。他提出要保证事权划分的明确性和规范性。

在当代世界范围内，宪法学家们早已充分认识到程序十分重要的功能。我国《宪法》第3条第4款所提原则以中央的统一领导为基本前提，并没有变通、妥协的空间。

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